——气候变化谈判历程和南非德班气候大会观察

　　中国绿色时报12月16日报道　12月5日，德班气候大会进入第二周。谈判主要围绕议定书二期和公约长期合作行动工作组的各议题深度展开，工作层谈判和部长磋商并行，谈判难点进一步聚焦。各方根据各自底线，努力寻求最终妥协方案。
　　部长级磋商直击难点
　　12月6日下午，各国部长和政要参加了大会期间的高级别会议开幕式。在开幕式上，联合国秘书长潘基文希望各方在德班会议上，应致力于实施2010年的坎昆协议、落实短期和长期资金、就议定书二期作出决定、努力达成对各方都有效的协议。南非总统祖玛强调必须就议定书二期、绿色气候基金、能力建设、技术转让、未来行动的法律性质等达成一致。公约执行秘书长菲格雷斯介绍了大会以来各项议题谈判进展情况，对会议最终取得成果充满信心，同时也希望部长们能为议定书二期、全球长期应对气候变化行动、扩大对发展中国家资金支持规模等问题提供有力指导。
　　各国部长们在发言中表达了各自关切。发展中国家集团“77加中国”总体强调必须延续议定书二期、落实减缓和适应资金、对适应作出妥当安排。欧盟强调已做好了接受议定书二期的准备，但前提条件是必须就建立一个2020年后、对所有缔约方都具有单一法律约束力的新协议制定路线图。美、澳、日等伞形集团国家指出已基本落实了在2009年哥本哈根气候大会上作出的每年提供100亿美元作为快速启动资金的承诺，这些资金很大一部分已用于支持非洲国家，同时表示还将帮助发展中国家建立适应和低碳技术机制，对启动绿色气候基金表达了积极意愿，并强调必须有效地解决发展中国家减缓行动透明度问题。小岛屿国家集团强调他们需要议定书二期，希望将更多排放大国纳入强制减排协议，还要求进一步评审目前减排措施的充分性。最不发达国家集团强调必须确保2012-2020年间的资金支持没有空档，呼吁发达国家帮助他们开展适应行动。
　　12月7日，公约长期合作行动谈判工作组主席和议定书二期谈判工作组主席分别向各国部长们通报了谈判中遇到的难点，主要包括：全球长期减排目标与达到全球排放峰值的时间表；发达国家减排承诺目标及其遵约要求；发展中国家减缓行动的目标及报告方式；农业等行业的减排框架和工作方案；适应委员会成员组成和报告渠道；现行减排措施充分性的评审；支持发展中国家减少毁林排放等行动的资金机制；未来包括所有缔约方在内的单一减排协议的法律性质；如何将发达国家已宣布的温室气体减排幅度转化为量化的减排承诺；议定书下土地利用、土地利用变化活动的碳源/碳汇核算方法等。在会议主办国南非的推动下，大会针对减缓、适应委员会、资金、审评等难点建立了8个部长级磋商小组。
　　12月9日，随着工作组谈判逐步被部长级磋商取代后，谈判最终聚焦到发达国家和发展中国家各自普遍关注的重点问题上。发展中国家重点关注的问题是，必须延续议定书二期、启动绿色气候基金、落实适应、技术转让、能力建设等相关方面的制度安排。以欧盟为代表的发达国家重点关注的问题是，必须就建立由所有缔约方参与的未来全球减排体制的时间表、法律性质等达成共识，形成一个新的路线图。因此，德班大会后期谈判中，发达国家和发展中国家重点关注的问题形成了相互挂钩局面。
　　妥协让步促成会议终获诸项成果
　　德班大会原定于12月9日结束，但因各方在重点关注的问题上难以达成共识，会期不得不延长。经过各方通宵达旦地艰苦谈判，最终妥协让步促成了会议的成果。大会主席、南非国际关系与合作部部长马沙巴内女士在玻利维亚、尼加拉瓜、委内瑞拉等少数国家对决定内容明确表示不满的情况下，仍于当地时间11日凌晨通过了一系列决定，从而促成德班会议最终获得成功，并取得了以下几项主要成果：
　　一是同意35个发达国家从2013年1月1日起，实施议定书二期减排；通过了土地利用、土地利用变化和林业、排放交易和清洁发展机制等技术规则；要求35个发达国家在2012年5月1日前，根据已作出的减排承诺幅度，提交各自的温室气体量化减排数量并对其进行评审。这标志着议定书二期得以延续，但关于议定书二期的实施年限是5年还是8年还有待下次会议决定。
　　二是决定建立“德班增强行动平台特设工作组”，启动一个新的谈判进程，于2012年上半年开展工作，在2015年前制定一份包括公约所有缔约方在内的具有法律效力的议定书或者是法律文书，提交第21次缔约方大会通过并经各国批准后，从2020年起全面实施。
　　三是决定绿色气候基金作为公约资金机制的实施主体，同意其基金治理结构，要求尽快启动该基金下的相关管理工作。
　　四是同意在缔约方大会下建立适应委员会，协调全球适应行动，帮助发展中国家尤其是最不发达国家提高适应能力。启动技术转让相关工作机构、运行模式和程序等。同意就支持发展中国家实施的减缓行动，建立一个寻求资金支持的注册系统等。
　　同时，在大会决定中还要求议定书二期谈判工作组和公约长期合作行动谈判工作组在明年底正式结束工作，这标志着“双轨”谈判机制将于2012年底全部结束。
　　林业议题通过三项重要决定
　　林业议题在德班会议期间深受各方关注。在第一周各方就发展中国家实施减少毁林排放等行动的相关技术方法议题达成共识后，在第二周谈判中，各方集中主要精力，针对减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策机制以及土地利用、土地利用变化两项议题进行了密集而艰苦的谈判。虽然各方在谈判中都表现了较大灵活性，但在减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策机制议题上，各方在是否应通过市场机制为发展中国家实施减少毁林排放等行动提供资金支持问题上难以达成一致；在土地利用、土地利用变化和林业议题上，各方在如何核算森林管理活动碳源/碳汇变化，如何核算人工林采伐导致的碳排放，如何剔除不可控制的自然因素引起森林火灾、病虫害导致的碳排放等问题上难以达成一致，最终只能将包含多种选择、未达成一致的案文提交部长们去磋商。经过妥协让步，各方最终就减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策机制以及土地利用、土地利用变化和林业议题达成了一致。至此，德班气候大会通过了3项和林业相关的决定：
　　一是关于土地利用、土地利用变化和林业议题的决定。根据该决定，议定书下的发达国家在2012年后的二期减排中，造林、再造林、毁林、森林管理活动产生的碳源/碳汇变化情况必须强制纳入核算，而植被恢复、牧地管理、农田管理和湿地管理活动产生的碳源/碳汇变化可自行选择是否纳入核算。发达国家在核算森林管理活动产生的碳源/碳汇变化情况时，必须按照决定中所附的参考值或基数，在综合考虑各自木质林产品碳排放、剔除由不可控制自然因素引起的森林火灾、病虫害导致的碳排放后，按照决定中相关条款规定核算出各国在议定书二期中，森林管理活动碳源/碳汇的净变化量，并据此以不超过每个发达国家1990年工业、能源领域排放量的3.5%为限，确定各国实际可用于抵消工业、能源活动排放的碳汇量。同时，在符合规定的条件下，允许将采伐1960年至1990年间人工林或改变该期间人工林地的用途导致的碳排放纳入森林管理活动碳源/碳汇变化核算。
　　二是关于减少发展中国家毁林排放等行动激励政策机制议题的决定。根据该决定，发达国家将根据实施结果，通过多边、双边、公共和私营等多种渠道，为发展中国家实施减少毁林排放等行动提供新的、额外的、可预见的资金支持。同时，也将以适当方式，建立基于市场的资金机制，并综合减缓和适应在内的非市场手段，为发展中国家开展减少毁林排放等行动以及森林可持续经营等提供资金支持。决定还敦促绿色气候基金等公约下的资金机制尽快为发展中国家开展减少毁林排放等行动提供资金支持，同意就制定资金支持具体方式和程序等问题进一步谈判。
　　三是关于减少发展中国家毁林排放等行动相关技术方法议题的决定。根据该决定，各方同意就发展中国家实施毁林排放等行动过程中如何遵守保护生物多样性、社区参与等原则，通过发展中国家信息通报等方式定期提供信息。同意根据IPCC相关技术指南，以建立参考值或基数的方式，评估发展中国家实施减少毁林排放等行动的效果，要求各方根据此决定所附技术指南的要求，提交建立参考值或基数的相关信息，对提出的参考值或基数说明理由，不断改进确定参考值或基数的技术方法等。
　　未来气候谈判展望
　　德班气候大会通过的一系列决定表明此次会议取得了成功。虽然通过的各项决定并不能让各方都满意，但对推进减缓全球气候变暖行动将起到积极作用。正如马沙巴内女士所说的那样，德班会议所达成的诸项成果具有历史性意义，它标志着在未来10年内，全球将逐步按照统一的模式采取减缓气候变暖的行动。
　　根据大会决定，2012年上半年将启动“德班增强行动平台特设工作组”的工作，发达国家和发展中国家将在该工作组下，就如何减排以及减排多少等问题继续展开新的角逐。在即将展开的新角逐中，发展中国家在过去20多年气候谈判中一直坚持的共同但有区别的责任和各自能力原则、公平原则等会不会被重新解读，或以何种方式重新解读，能否在有效维护发展中国家发展权的同时，通过气候谈判进一步促进本国可持续发展、减贫等，都给发展中国家带来了许多疑问和新的挑战。由于大会决定中，对下一步谈判究竟应达成何种性质的全球减排协议表述含糊，因此可以预见，未来几年内的气候谈判一定会更加激烈而艰辛。
　　多年的气候谈判实践一再证明：无论是发达国家还是发展中国家都已充分认识到林业对减缓气候变化、拓展各自发展空间的重要作用。德班气候会议已基本确定了发达国家在执行议定书二期中，利用森林碳汇帮助其完成减排承诺目标的相关技术规则。在新的谈判进程中，林业议题谈判仍将是一个重要方面，谈判重点将很可能转向如何为发展中国家林业减缓气候变化制定相应技术规则。将制定的规则究竟是促进还是限制发展中国家林业减缓气候变暖的作用，还有待进一步观察和在谈判中把握。但是，面对新的谈判进程，发展中国家林业部门必须未雨绸缪，积极推进森林可持续经营，改进国内林业政策，加强相关制度建设，加紧研究相关技术规则，做好充分的技术储备，以便在新的谈判进程中争得主动。